郭树清:加强和完善现代金融监管(全文)
加强和完善现代金融监管
中国人民银行党委书记、
中国银保监会主席 郭树清
党的二十大报告指出,要加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线。必须按照党中央决策部署,深化金融体制改革,推进金融安全网建设,持续强化金融风险防控能力。
一、现代金融监管的基本内涵
(一)宏观审慎管理。
防范和化解系统性风险,避免全局性金融危机,是金融治理的首要任务。我国宏观审慎的政策理念源远流长,早在春秋战国时期就开始了政府对商品货币流通的监督和调控,西汉的“均输平准”已经成为促进经济发展和金融稳定的制度安排。现代市场经济中,货币超发、过度举债、房地产泡沫化、金融产品复杂化、国际收支失衡等问题引发的金融危机反复发生,但是很少有国家能够真正做到防患于未然。2008年国际金融危机爆发后,国际社会从“逆周期、防传染”的视角,重新检视和强化金融监管安排,完善分析框架和监管工具。有效的信息共享、充分的政策协调至关重要,但是决策层对重大风险保持高度警惕、执行层能够迅速反应更为重要。
(二)微观审慎监管。
中华传统商业文化就特别强调稳健经营,“将本求利”是古代钱庄票号最基本最重要的行事准则,实质就是重视资本金约束。巴塞尔银行监管委员会和国际保险监督官协会,就是在资本金约束规则的基础上,逐步推动形成银行业和保险业今天的监管规则体系。资本标准、政府监管、市场约束,被称为微观审慎监管的“三大支柱”。许多广泛应用于微观审慎监管的工具,如拨备制度等,也具有防范系统性风险的功能。
(三)保护消费权益。
金融交易中存在着严重的信息不对称,普通居民很难拥有丰富的金融知识,而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费,当事人常常会遭受更大的利益损失。2008年国际金融危机之后,金融消费者保护受到空前重视。世界银行推出39条良好实践标准,部分国家对金融监管框架进行重大调整。我国“一行两会”内部均已设立金融消费者权益保护部门,从强化金融知识宣传、规范金融机构行为、完善监督管理规则、及时惩处违法违规现象等方面,初步建立起行为监管框架。
(四)打击金融犯罪。
金融犯罪活动隐蔽性强、危害性大,同时专业性、技术性较为复杂。许多国家设有专门的金融犯罪调查机构,部分国家赋予金融监管部门一定的犯罪侦查职权。巴塞尔银行监管委员会和一些国家的金融监管机构,均将与执法部门合作作为原则性要求加以明确。我国也探索形成了一些良好实践经验。比如,公安部证券犯罪侦查局派驻证监会联合办公,银保监会承担全国处置非法集资部际联席会议牵头职责,部分城市探索成立专门的金融法院或金融法庭。但是,如何更有效地打击金融犯罪,仍然是政府机构设置方面的重要议题。
(五)维护市场稳定。
金融发展离不开金融创新,但要认真对待其中的风险。过于复杂的交易结构和产品设计,容易异化为金融自我实现、自我循环和自我膨胀。能源、粮食、互联网和大数据等特定行业、特定领域在国民经济中具有重要地位,集中了大量金融资源,需要防止其杠杆过高、泡沫累积最终演化为较大金融风险。金融市场是经济社会运行的集中映射,在经济全球化背景下,国际各种事件都可能影响市场情绪,更加容易出现“大起大落”异常震荡。管理部门要加强风险源头管控,切实规范金融秩序,及时稳定市场预期,防止风险交叉传染、扩散蔓延。
(六)处置问题机构。
及早把“烂苹果”捡出去,对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要。一是“生前遗嘱”。金融机构必须制定并定期修订翔实可行的恢复和处置计划,确保出现问题得到有序处置。二是“自救安排”。落实机构及其主要股东、实际控制人和最终受益人的主体责任,全面做实资本工具吸收损失机制。自救失败的问题机构必须依法重整或破产关闭。三是“注入基金”。必要时运用存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金,防止挤提、退保事件和单体风险引发系统性区域性风险。四是“及时止损”。为最大限度维护人民群众根本利益,必须以成本最小为原则,让经营失败金融企业退出市场。五是“应急准备”。坚持底线思维、极限思维,制定处置系统性危机的预案。六是“快速启动”。有些金融机构风险的爆发具有突然性,形势恶化如同火警,启动处置机制必须有特殊授权安排。
二、现阶段金融监管面临的
主要挑战
当前,百年变局和世纪疫情交织叠加,国内外经济金融环境发生深刻变化,不稳定不确定不安全因素明显增多,金融风险诱因和形态更加复杂。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期,各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。
世界经济复苏分化加剧,增长动力不足。高通胀正在成为全球经济的最大挑战,主要发达经济体中央银行激进收紧货币政策,很可能引发欧美广泛的经济衰退,叠加疫情反复、大国博弈、地缘政治冲突和能源粮食危机等,将持续影响全球贸易投资和国际金融市场稳定。除此之外,西方国家经济由产业资本主导转变为金融资本主导,近些年来正在向科技资本和数据资本主导转变,带来的震荡非常广泛,影响十分久远。
我国正处于由高速增长向高质量发展转变的关键时期。经济社会高质量发展为抵御风险提供了坚实依托,转型调整也带来结构性市场出清。随着工业化、城镇化持续推进,需求结构和生产函数发生重大变化,金融与实体经济适配性不足、资金循环不畅和供求脱节等现象相互影响,有时甚至会反复强化。
现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化。互联网平台开办金融业务带来特殊挑战,一些平台企业占有数据、知识、技术等要素优势,并与资本紧密结合。如何保证公平竞争、鼓励科技创新,同时防止无序扩张和野蛮生长,是我们面临的艰巨任务。数据安全、反垄断和金融基础设施稳健运行成为新的关注重点。监管科技手段与行业数字化水平的差距凸显。
金融机构公司治理与高质量发展要求相比仍有差距。一些银行、保险公司的管理团队远不能适应金融业快速发展、金融体系更加复杂和不断开放的趋势。近年发生的金融风险事件充分表明,相当多的金融机构不同程度地存在党的领导逐级弱化、股权关系不透明、股东行为不审慎、关联交易不合规、战略规划不清晰、董事高管履职有效性不足和绩效考核不科学等问题。解决这些治理方面的沉疴痼疾仍须付出艰苦努力。
疫情反复冲击下,金融风险形势复杂严峻,新老问题交织叠加。信用违约事件时有发生,影子银行存量规模依然不小,部分地方政府隐性债务尚未缓解,一些大型企业特别是头部房企债务风险突出,涉众型金融犯罪多发,地方金融组织风控能力薄弱。这些都迫切需要健全事前事中事后监管机制安排,实现监管全链条全领域全覆盖。
专业化处置机构和常态化风险处置机制不健全。市场化处置工具不完善,实践中“一事一议”的处置规范性不足。金融稳定保障基金、存款保险基金、保险保障基金、信托业保障基金和投资者保护基金等行业保障基金的损失吸收和分担缺乏清晰的法律规定。金融机构及其股东、实控人或最终受益人的风险处置主体责任需要强化,金融管理部门风险处置责任需进一步明确,地方党委政府属地风险处置责任落实的积极性还需进一步提升。
此外,金融生态、法制环境和信用体系建设任重道远。金融监管资源总体仍然紧张,高素质监管人才较为缺乏,基层监管力量十分薄弱。金融治理的一些关键环节,法律授权不足。
三、加强和完善现代金融监管
的重点举措
编辑:李美;审校:王峥;审核:王文珠